《森林防火条例》颁布背景

森林火灾怎么防？发生森林火灾后怎么救？火灾责任该由谁来承担？一连串待解的问题使得我们对森林防火行政法规的需求迫在眉睫。

1988年1月16日，国务院发布了现行《森林防火条例》，并于3月15日起施行，确定了“预防为主、积极消灭”的方针。从此，我国森林防火工作步入依法治火的轨道。

《森林防火条例》修订背景

一是随着行政管理体制改革的不断深入，国有林区逐步推进政企、政事分开，有必要在改革的基础上进一步强化政府在火灾预防、扑救等方面的职责。

二是随着集体林权制度改革和国有林业企业经营体制改革的不断深入，个体承包、租赁等已经成为森林经营的主要模式，有必要在强化政府责任的基础上，明确森林、林木、林地经营单位和个人的防火责任。

三是近几年随着我国应急法律体系的完善和应急机制的建立，特别是《中华人民共和国突发事件应对法》和各类应急预案的公布施行，原条例关于森林火灾扑救的规定也需要进行相应完善。

四是原条例对违法行为处罚力度偏轻，难以有效制裁违法行为，有必要予以完善。森林防火工作实践中的一些问题，亟需在立法上得到解决。因此，根据新情况、新问题，在总结实践经验的基础上，国务院对1988年施行的条例进行了修改、完善；2008年11月19日国务院第36次常务会议修订通过，并于2009年1月1日正式实施。

森林防火工作实行预防为主、积极消灭的方针。

[解读]本条是关于森林防火工作方针的规定。

经过几十年的实践证明，森林防火工作实行“预防为主，积极消灭”的方针是正确的。2008年条例修订仍坚持了“预防为主，积极消灭”的森林防火工作方针。

“预防为主”是指在森林防火工作中，首先要做好防止森林火灾发生的工作，要采取各种有效措施，预防森林火灾的发生。我国森林火灾隐患长年存在，90%以上的森林火灾都是人为因素引发的，防火工作必须立足于防范。

“积极消灭”是指一旦发生森林火灾，各级人民政府和有关部门必须把握战机，采取各种有效措施，积极扑救森林火灾，做到“打早、打小、打了”，最大限度地减少人员伤亡和财产、森林资源损失。

森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。

[解读]本条是关于地方各级人民政府及其有关部门森林防火职责的规定。

行政首长负责制是指行政首长在本行政机关处于主导地位，在重大问题的决策上具有最后决定权，并且对本机关的行政行为负有个人责任的一种行政领导制度。行政首长负责制具有使职权集中、责任明确、指挥灵敏、决策高效、行动迅速的特点。

我国宪法规定，国务院实行总理负责制；国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

我国森林防火实行行政首长负责制，即是指省长、市长、县长、乡长“四长”负责制，一级抓一级。各级政府对所辖区内的森林防火工作，实行统一领导、统一组织、统一指挥。森林防火行政首长负责制涵盖了森林火灾预防和扑救的全过程，预防要落实责任，扑救要措施到位。

森林、林木、林地的经营单位和个人，在其经营范围内承担森林防火责任。

[解读]本条是关于森林经营单位和个人森林防火责任的规定。

森林防火工作是一项社会公益事业，既需要各级人民政府承担重要责任，同时也需要森林、林木和林地的经营单位和个人在其经营范围内承担森林火灾的预防和扑救责任。森林、林木、林地的经营单位和个人应当按照林业主管部门的规定，建立森林防火责任制，划定森林防火责任区，确定森林防火责任人，并配备森林防火设施和设备。森林、林木、林地的经营单位配备的兼职或者专职护林员负责巡护森林，管理野外用火，及时报告火情，协助有关机关调查森林火灾案件。

森林防火工作涉及两个以上行政区域的，有关地方人民政府应当建立森林防火联防机制，确定联防区域，建立联防制度，实行信息共享，并加强监督检查。

[解读]本条是关于森林防火联防机制的规定。

森林防火联防机制包括建立森林防火组织，商定牵头单位，确定联防区域，规定联防制度和措施，检查、督促联防区域的森林防火工作。森林防火工作涉及两个以上行政区域的，如省与省之间、市与市之间、县与县之间、乡（镇）与乡（镇）之间，有关地方人民政府应当建立森林防火联防机制，在森林火灾预防上，互相监督，在森林火灾扑救上，互相支援。

各级人民政府、有关部门应当组织经常性的森林防火宣传活动，普及森林防火知识，做好森林火灾预防工作。

[解读]本条是关于各级人民政府、有关部门进行森林防火宣传教育的规定。

宣传教育是森林防火重要的前提性、基础性工作。

普及森林防火知识、增强森林防火意识是森林防火工作的重要组成部分，也是森林防火工作的首要任务，搞好森林防火宣传，对于提高全民森林防火的法制观念和安全意识，增强全社会抗御森林火灾的能力具有重要意义。

省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门应当按照国务院林业主管部门制定的森林火险区划等级标准，以县为单位确定本行政区域的森林火险区划等级，向社会公布，并报国务院林业主管部门备案。

[解读]本条是关于森林火险区划等级的规定。

1992年国务院林业主管部门发布了中华人民共和国林业行业标准（LY1063—1992）《全国森林火险区划等级》，该标准已于2008年修订（LY/T 1063—2008）。该标准规定了全国森林火险区划等级及其区划方法，将森林火险等级分为三级：Ⅰ级火险区森林火灾危险性大，Ⅱ级火险区森林火灾危险性中，Ⅲ级火险区森林火灾危险性小。这项标准的制定统一了全国森林火险划分等级，为我国宏观决策和分类指导提供了科学依据。

根据《全国森林火险区划等级》（LY/T 1063—2008），2009年重新公布了《全国森林火险县级单位等级名录》，一级火险区922个，二级火险区668个，三级火险区951个。

森林、林木、林地的经营单位和个人应当按照林业主管部门的规定，建立森林防火责任制，划定森林防火责任区，确定森林防火责任人，并配备森林防火设施和设备。

[解读]本条是关于森林、林木、林地的经营单位和个人建立防火责任制、配备森林防火设施和设备的规定。

森林防火工作是一项社会公益事业，既需要各级人民政府承担重要责任，同时也需要森林、林木、林地的经营单位和个人履行森林防火责任。

实践证明，森林防火责任制是森林防火工作最为重要、十分有效的工作制度。只有责任明晰，才能有效预防和扑救森林火灾。

对应政策文件：道县人民政府森林防火禁火令